从广义的数字货币来看，电子货币作为法定货币体系的重要组成部分，有着相对完善的管理规章制度，当前需要重点关注的问题是如何优化结算清算环节，充分发挥央行集中清算功能，提高支付效率，降低交易成本。
从货币发行角度，对于具有货币衍生功能的发行机构，可以通过扩大存款类金融机构范围，将其纳入统一管理；对于具有系统重要性的货币发行机构，如大型支付机构，必要时可直接纳入法定货币体系，由央行直接提供清算服务。
从狭义的数字货币来看，目前虚拟货币规模普遍还较小，流通范围比较封闭，运行机制模型不统一，不足以对宏观经济带来显著影响，也尚未纳入法定货币体系。对于该类数字货币，目前的研究重点应该是是否纳入法定货币体系管理；如果不纳入，如何加强监管；如果纳入，如何纳入，央行如何提供清算服务，央行资产负债表是否对非金融机构开放，如何搭配相应的市场准入制度和支付结算体系等监管制度等；等等。特别是具有匿名性、去中心化特征的加密数字货币，近年来发展迅速，货币特性逐渐显现，疏导总比堵截好，需要研究对策，规范管理。
从法定数字货币角度，加快央行加密数字货币研究推出，实现网络世界与传统金融体系的有机融合，可以为数字经济的创新留下充足的空间。央行加密数字货币的研发涉及的问题十分广泛，不仅有技术问题，还有一系列的金融制度创新。
如果央行向传统金融机构发行加密数字货币，将涉及现有央行清算系统流程的重构；如果向非金融机构或直接向个人发行，将涉及央行是否应向非金融机构甚至个人直接开放资产负债表的考虑。这是现有央行—商业银行二元金融体系的重大制度创新，其可行性必须认真权衡和评估。
总之，货币发行涉及政府信用，无论采取何种模式发行数字货币，安全、稳定、提高效率、降低交易成本是数字货币发行必须把握的首要原则。
货币和法定货币
关于货币的定义，长期以来一直存在争议，国际货币基金组织从宏观经济角度，对货币进行定义和衡量，主要从以下三个方面。
首先，我们从履行货币职能的金融工具角度来定义和衡量货币。货币是一个抽象概念，具体表现为各种履行货币职能的金融工具，如货币、存款、外汇、票据、短期债务工具等。货币职能主要体现在价值尺度、流通手段、支付手段、存储手段四大基本职能上。不同场景下的不同金融工具具有不同的特征，其履行的货币职能也有不同的侧重点。
不同的金融工具履行货币职能的程度不同，可以用货币性或流动性来描述。国际货币基金组织在计量货币时，把履行货币职能程度不同的金融工具划分为不同层级的货币，如货币为M0，流动性最强，是高能量货币；M0和活期存款为M1，货币性仅次于M0；M1+定期存款+短期债券为M2，货币性仅次于M1；股票、债券等货币性较弱的金融工具，也纳入总流动性进行计量。不同层级货币的货币性，主要体现在其能否转换成高能量货币。
二是从货币发行部门的角度来定义和计量货币。也就是说，哪些部门发行的金融工具可以计量为货币，哪些部门发行的金融工具不能定义为货币。
发行基础货币即高能货币的央行、发行存款货币即通过信用操作创造存款货币的存款性金融公司、发行票据、债券等货币属性较弱的金融工具的非金融公司、发行外汇金融工具的非居民部门均被视为货币发行部门。一般而言，居民部门、不发行票据、债券的非金融公司、地方政府不被视为货币发行部门。
三是从货币持有部门的角度来定义和计量货币。这是从各部门持有的金融工具对宏观经济的影响的角度来定义和计量货币，包括除央行、存款类金融公司、中央政府以外的所有居民部门。
通过上述定义，我们可以明确以下几个重点：第一，货币是由各种具备货币职能的金融工具构成的，货币只是货币的一种表现形式；第二，发行法定货币的部门是一个体系，由央行、存款类金融机构、非金融公司等组成，而不仅仅是央行或存款类金融公司，非金融公司也是货币发行部门；第三，不同的货币发行部门在货币发行体系中扮演着不同的角色，央行发行高性能的法定货币，存款类金融机构发行和创设存款货币，非金融公司一般发行货币属性较弱的金融工具。
由于研究视角不同，虚拟货币、电子货币、数字货币、法定数字货币的界定并不一致，本文主要从货币发行部门及其发行的数字金融工具的货币性能角度对数字货币和法定数字货币进行定义。
也就是以数字货币的形式，上面所说的不同名称的数字货币，都是按照其发行部门以及与法定货币的关系来定义的。这里所说的数字化，不仅包括基于密码学、分布式账本等加密字符串形式的数字化，也包括传统的基于中心化账本的数字化或者电子化。
虚拟货币是由非金融企业发行的、不能直接兑换为法定货币的数字货币。虚拟货币游离于法定货币体系之外，货币属性较低，严格意义上来说不是货币，而是在特定的虚拟环境中流通使用，并在一定程度上履行一定货币职能的虚拟资产或虚拟商品。
常见的虚拟货币有券、游戏币、积分等，一般都是数字化的。比特币、以太坊等去中心化的加密货币（又称“加密资产”）虽然在法律上没有直接的发行人，但其货币特性决定了其仍然是一种特殊的新型虚拟货币。
电子货币主要是存款类金融公司发行的、可以直接兑换成法定货币的数字货币，常见的电子货币形式有银行卡、网上银行等。
近年来快速发展的支付宝、微信支付等非金融公司支付工具，通过准备金与存款货币实现了较强的关联性，可以视为电子货币的一种，可以根据需要随时兑换成法定货币，是法定货币体系的重要组成部分。
数字货币的概念并没有统一的认识，最近大家谈论的数字货币比较多，多是指基于数字加密技术和分布式账本技术的比特币、以太坊等私人加密货币。
本文从经济学角度将数字货币分为广义数字货币和狭义数字货币两个层次，广义数字货币包括虚拟货币、电子货币；狭义数字货币是指数字化的虚拟货币，包括私人加密货币。
法定数字货币又称央行数字货币，是央行发行的数字货币，即基础货币的数字化形式，是央行的一种负债。基础货币包括货币和存款准备金两种形式，可以相互转换。
其中，存款准备金早已实现数字化，目前包括中国人民银行在内的多个国家都在积极研究货币数字化的技术可行性，一些研究也将此类正在开发的货币称为央行加密货币。
上述定义明确了以下几点。第一，不同的发行部门在数字货币发行中扮演着不同的角色，这与货币发行的原理是一样的。第二，数字货币的货币性最终体现在其与法定货币或法定数字货币的关系上，也就是与央行的清算关系上。存款类金融机构发行的电子货币之所以具有强货币性，是因为其最终能够被央行法定货币或法定数字货币清算，而虚拟货币一般不能被央行法定货币或法定数字货币清算。第三，数字货币发行机构的性质与其发行的数字货币货币性强弱没有必然联系。
理论上，央行可以直接为虚拟货币提供清算服务，以解决数字货币的货币问题，但这不会改变虚拟货币发行人在数字货币发行中的作用。
也就是说，理论上，央行可以直接为虚拟货币提供清算服务，但不能把发行虚拟货币的机构视为存款类金融公司。发行虚拟货币的机构是否是存款类金融公司，取决于其在数字货币发行中扮演的角色，比如是否发行贷款等负债业务以创造存款。这也为我们研究数字货币发行问题提供了新的视角。
数字货币发行与金融体系
数字货币发行是将数字货币纳入法定货币体系，按照一定的规则发行和派生数字货币的过程。数字货币的发行需要现代信息技术的支持，涉及经济关系的调整。数字货币的发行涉及面很广，涉及信用、支付等方面的风险。为了降低这些风险，需要建立相应的金融制度来提供保障，其中最重要的是市场准入制度和支付结算制度。
市场准入制度包括机构准入制度和金融工具准入制度，机构准入制度主要决定哪些机构可以纳入货币发行部门体系，是法人机构从事数字货币发行相关业务的准入许可。
获得准入许可的机构必须满足一定的条件，遵守相关法律法规，接受相关监管，规避信用和支付风险。机构准入制度是保障和控制货币发行的重要阀门。金融工具准入制度从功能监管视角决定哪些金融工具应该纳入货币范围。数字金融工具的货币性质，能否纳入、如何纳入法定货币体系，需要一套完备的市场准入规则来保障。
在当前信用经济下，国家集中发行货币尤为重要。央行作为法定货币发行主管部门，需要对数字货币发行部门及相应金融工具进行管理，纳入监管体系，保障法定货币体系的正常运转。从广义上讲，电子货币已经纳入法定货币体系，发行电子货币必须获得准入许可。例如，银行机构准入体系、非金融支付机构准入体系、存款准备金体系、货币市场基金及债券等金融工具准入体系等。
支付结算体系是数字货币顺利发行的重要基础设施，是数字货币发行体系的重要组成部分。数字货币的一切交易、清算和结算活动都离不开相应的规章制度、操作流程、实施范围等支付结算体系的保障。支付结算体系包括账户管理制度、支付工具管理制度、反洗钱制度、支付体系建设和监督管理制度等多个方面。
在法定货币体系中，中央银行一般负责建设和运行支付清算体系，向银行机构和持牌清算机构提供账户、清算和结算服务。银行机构向居民和个人提供账户、支付工具和结算服务，相应的支付清算体系比较完善。
但就虚拟货币而言，由于不纳入法定货币体系，其支付结算体系和基础设施一般由虚拟货币发行方自行制定和维护，而去中心化的加密货币则由社区共同维护。
数字货币发行创新的重要着力点是金融制度创新
互联网技术的快速发展推动了数字货币的变革，对传统货币发行体系产生了重大冲击，无论从市场需求还是货币管理的角度，数字货币发行体系都需要创新。尤其是目前数字货币种类繁多，大多绕过央行搞去中心化，随着流通范围和应用深度不断扩大，有可能冲击央行货币发行的权威性和稳健性，影响货币政策的有效实施。
目前，加强区块链等新兴技术的研究，对于数字货币的发行、虚拟货币的管理都很重要，但更重要的是与数字货币发行相关的金融体系。技术基础固然重要，但如果金融体系不理顺、不优化、不创新，就很难解决目前数字货币市场的乱象。
